摘要
《宿迁市人民政府关于公布征地涉及地上附着物和青苗补偿标准的通知》(宿政规发〔2021〕2号)于2021年6月15日起实施，根据《江苏省行政规范性文件管理办法(省政府令第158号)》、《江苏省司法厅规范性文件后评估办法（试行）》、《市政府关于印发宿迁市人民政府2023年度立法及规范性文件工作计划的通知》等相关规定，宿迁市自然资源和规划局作为《宿迁市人民政府关于公布征地涉及地上附着物和青苗补偿标准的通知》(以下简称《青苗补偿标准通知》)的起草单位，组织开展了该规范性文件后评估工作。
本次评估工作主要为了实现以下几个方面的目标：
1.从立法目标、具体内容、主要特点等方面进行科学考量，评估《青苗补偿标准通知》的总体质量和实施效果；
2.通过评估，了解《青苗补偿标准通知》相关制度设计是否科学、合理，是否适应我市当前社会经济发展的新形势、新要求，是否与其他法律规范存在矛盾冲突，是否因新政策、新规范的出台而需要修正，以期为进一步修改完善奠定基础；
3.对《青苗补偿标准通知》实施情况进行调查分析，研究总结实施过程中存在的问题，有针对性地提出对《青苗补偿标准通知》的合理化建议。
本次评估采取网上公开征求意见、不记名问卷调查、召开利益相关方座谈会、向相关职能部门征求意见等多种方式，多角度、全方位对《青苗补偿标准通知》进行评估，确保评估结果客观真实。同时对《青苗补偿标准通知》在执行过程中出现的问题，提出了相应的意见和建议。
文件制定工作概况
(一)文件制定背景
1、贯彻落实国家、省、市相关法律、法规和文件的要求。
新《中华人民共和国土地管理法》于2020年1月1日起实施，第四十八条规定征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。
2020年6月，江苏省政府下发《省政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》(苏政发〔2020〕44号)文件，明确地上附着物和青苗等补偿标准，由各设区市人民政府根据当地市场供求情况制定，报省人民政府备案。
据此，2021年5月11日，宿迁市人民政府出台了《宿迁市人民政府关于公布征地涉及地上附着物和青苗补偿标准的通知》(宿政规发〔2021〕2号)。
2、宿迁市推进重大项目顺利实施的需要。
新《土地管理法》实施后，对土地征收流程进行了重大调整，组织开展地上附着物和青苗等土地现状调查工作是其中一个重要环节，妥善处理好地上附着物和青苗补偿问题，有利于加快推进土地征收前期工作，确保宿迁市重大项目的顺利落地实施。
3、维护被征地农村集体经济组织和被征地农民合法权益的需要。
地上附着物和青苗补偿标准直接关系被征地农村集体经济组织和被征地农民的切身利益。随着土地资源条件和经济社会发展水平等因素的不断变化，合理、逐步调整地上附着物和青苗补偿政策符合征地工作的实际，也有利于保障农民和村集体的合法权益。
(二)制定目标
落实新《中华人民共和国土地管理法》“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定”规定，形成宿迁市统一的地上附着物和青苗补偿标准成果，适应当前经济发展水平，切实维护被征地农村集体经济组织和农民的合法财产权益。
地上附着物和青苗补偿标准的制定，是进一步完善宿迁市征地补偿机制，提高征地管理工作透明度、保障被征地农民合法权益的有效手段，在促进经济社会发展和维护社会稳定方面具有重要意义。通过开展地上附着物和青苗补偿标准实施情况调查，在总结经验、分析问题的基础上，全面制定实施宿迁市地上附着物和青苗补偿标准，为宿迁市征地补偿提供依据。
《青苗补偿标准通知》制定的目的是为进一步做好征地涉及地上附着物和青苗补偿工作,保护被征收土地农民和农村集体经济组织的合法利益。
(三)主要内容
1、征地涉及地上附着物和青苗补偿标准。青苗补偿费按照一季的产值计算，补偿标准按照每亩1000元执行，能够如期收获的不予补偿。经济林木、零星树木、木本花木、林木、其他附着物的补偿标准也相应调整。
2、省级以上重点工程补偿标准。国家或省级以上重点工程的征地涉及地上附着物和青苗补偿标准，低于本通知规定标准的，按本通知规定标准执行；高于本通知规定标准的，执行国家或者省规定标准。
3、不予补偿。对拟征收土地范围已确定、自拟征收土地现状调查开展之日起栽种的青苗和其他附着物、搭建的房屋等建（构）筑物一律不予补偿，由所有权人自行清除。
4、定期调整制度。市人民政府应当根据我市经济社会发展和市场供需情况，按照区片综合地价调整时间定期调整征地涉及地上附着物和青苗补偿标准。
5、实施时间起点。《青苗补偿标准通知》明确规定了本标准自2021年6月15日起实施。
评估工作概况
（一）科学制定评估方案
为有效推进《青苗补偿标准通知》实施后评估工作的顺利进行，市资规局制定了《实施后评估工作实施方案》，成立了评估工作组，召开相关工作会议，制定具体工作步骤、分解任务，开展《青苗补偿标准通知》实施后评估工作。
（二）规范执行评估程序
本次评估工作的主要内容包括《青苗补偿标准通知》的合法性、合理性、协调性、可操作性、实施以来的社会效果及制定技术规范性的分析及评估。评估的方式采取网上公开征求意见、召开利益相关方座谈会、问卷调查、向相关职能部门征求意见等方式，多角度、全方位对《青苗补偿标准通知》进行评估。重点开展了几个方面的工作：
1.公开征求社会公众意见
市资规局通过宿迁市人民政府网站发布了《青苗补偿标准通知》后评估征求意见公告，公开征求社会公众对《青苗补偿标准通知》的合法性、合理性、技术性、实施情况及效果、后续修改完善等意见。公告期间内未收到相关意见建议。
2.召开座谈会征求利益相关者意见
选取宿城区、泗阳县来安街道作为考察样本地区，组织召开由人社、财政、农业农村、水利等职能部门具体工作经办人员以及若干有代表性的行政村书记（村主任）、村民代表组成的座谈会，通过座谈会的形式，听取经办机构、被征地乡村、被征地农民对《青苗补偿标准通知》实施过程中遇到的问题、诉求等，调查了解《青苗补偿标准通知》实施的具体情况及实施效果。
3.向相关职能部门和县区局书面征求意见
市财政局、市人社局、市农业农村局等职能部门参与土地征收工作，县区自然资源局是集体土地征收补偿过程中各项工作的主要经办主体，对于该文件的执行具有切身体会。市资规局通过书面方式，向相关职能部门和所有县区自然资源局发出《实施情况征求意见函》，征集在执行《青苗补偿标准通知》过程中存在的问题、意见和建议。
4.开展问卷调查
针对《青苗补偿标准通知》实施情况评估工作，市资规局拟定了一份能够较全面涵盖《青苗补偿标准通知》实施情况评估工作各要素的调查问卷，并在全市范围内，向不特定的人员发放调查问卷，通过对调查问卷作答情况的分析、统计，全面分析判断社会公众对于《青苗补偿标准通知》的知晓度、认可度、执行情况、执行效果等方面的信息。
5.统计、分析
对上述途径获取的信息进行归纳、整理、统计、分析，从合法性、合理性、可操作性、实施情况、实施效果等方面进行评估。
6.形成评估报告
经过对各项材料的汇总、统计、分析，对调研结果形成较为全面的认识，形成初步意见后，再次全面讨论、总结、评估《青苗补偿标准通知》合法性、合理性、可操作性、实施以来的执行力度、执行效果，以及在实施过程中遇见的新问题、新情况，是否需要修正等，形成最终的评估结论，完成正式评估报告。
具体评估内容
（一）评估对象
本次实施后评估对象为市政府规范性文件《宿迁市人民政府关于公布征地涉及地上附着物和青苗补偿标准的通知》(宿政规发〔2021〕2号)，以下简称《青苗补偿标准通知》。该《青苗补偿标准通知》于2021年6月15起实行。
（二）评估依据
1、《中华人民共和国土地管理法》；
2、《中华人民共和国物权法》；
3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；
4、《江苏省土地管理条例》；
5、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)；
6、《自然资源部办公厅关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》(自然资办发〔2019〕53号)；
7、《江苏省征地补偿和被征地农民保障办法》(省政府令第87号)；
8、《江苏省自然资源厅关于加快征地区片综合地价及地上附着物和青苗等补偿标准制定工作的通知》(苏自然资函〔2020〕977号)；
9、《江苏省人民政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》(苏政发〔2020〕44号)；
10、《宿迁市人民政府关于公布征地涉及地上附着物和青苗补偿标准的通知》(宿政规发〔2021〕2号)。
（三）评估内容
《青苗补偿标准通知》的合法性、合理性、操作性、实效性、时效性、规范性。
（四）评估分析
（1）合法性评估
对于《青苗补偿标准通知》合法性标准的评估主要从《青苗补偿标准通知》是否与上位法相冲突，是否按照法定程序制定、制定的主体是否合法合规等方面进行评判。
①《青苗补偿标准通知》与上位法是否冲突的评判。新修订的《中华人民共和国土地管理法》第48条规定，征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。《江苏省人民政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》(苏政发〔2020〕44号)文件对土地征收涉及地上附着物和青苗补偿进行了进一步规定，明确了土地征收涉及的地上附着物和青苗等补偿标准，按照等效替代、公平合理的原则，由各设区市人民政府根据当地市场供需情况制定，报省人民政府备案后，经省人民政府批准后，由各市、县（市、区）人民政府向社会公布实施。
从上述相关上位法的相关规定分析，《青苗补偿标准通知》与上位法并无冲突，并在具体规定上略宽于上位法的规定。
②《青苗补偿标准通知》的制定主体权限合法性评判。根据《江苏省规范性文件制定和备案规定》第三条第一款第（二）项规定及第四条第（二）项规定，宿迁市人民政府作为《青苗补偿标准通知》的制定主体，符合规定。
③《青苗补偿标准通知》的制定程序合法性评判
在制定程序方面，严格按照《江苏省规范性文件制定和备案制度》第十一条至第十九条规定以及《宿迁市规范性文件制定与管理办法》第十四条至第二十条规定有序开展调研起草、公众参与、专家论证、法制审核、集体讨论决定、公布、备案等程序。故《青苗补偿标准通知》的制定程序合法、规范。
（2）合理性评估
合理性评估主要是评估《青苗补偿标准通知》中所规定的行政机关权利和义务是否相当，公民的权利和义务是否相对应；行政管理措施是否必要、可行、适当，是否公开、公平、公正。本评估报告主要评估的是《青苗补偿标准通知》规定是否必要、可行、适当、公平、公开、公正。
①《青苗补偿标准通知》规定内容是必要的，是上位法规定的明确要求《中华人民共和国土地管理法》第四十八条明确规定：征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。《省政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》明确规定，各设区市人民政府将所辖县（市、区）制定的执行标准统一上报省人民政府，经省人民政府批准后，由各市、县（市、区）人民政府公布实施。由于青苗补偿标准涉及到被征地农民和农村集体组织的合法权益，因此宿迁市制定征地涉及地上附着物和青苗补偿标准非常必要，且根据上级规范性文件规定，征地涉及地上附着物和青苗补偿标准也必须制定。
②《青苗补偿标准通知》规定的内容适当、可行。
《省政府关于公布江苏省征地区片综合地价最低标准的通知》中明确地上附着物和青苗等补偿标准，由各设市人民政府根据当地市场供求情况制定，报省人民政府备案。《青苗补偿标准通知》对集体土地地上附着物和青苗补偿范围主要内容进行了明确规定，同时又预留了可扩展空间；对经济林木特殊种类补偿没有搞一刀切政策，而是规定了根据投入产出情况按市场评估给予补偿；
《青苗补偿标准通知》政策制定的灵活性和合理性；切实把维护人民群众的合法利益放在了第一位，保护被征收土地的农村集体经济组织和农民的合法权益，又有利于推进征收集体土地工作的开展，是适当、可行的。
③《通知》制定内容公开、公正、公平
首先，经过征求意见及问卷调查，广大社会公众包括被征地农民对于宿迁市制定的征地涉及地上附着物和青苗补偿标准普遍非常认可和满意。这可以从一个侧面反映了《青苗补偿标准通知》规定的征地涉及地上附着物和青苗补偿标准公开、公平、公正，是为广大被征收土地的农村集体经济组织和农民接受和认可的。
（3）操作性评估
《青苗补偿标准通知》明确了地上附着物和青苗补偿范围；对地上附着物和青苗补偿原则予以明确，在统筹包干的基础上，考虑被征收土地的农村集体经济组织和农民的合法权益，对成片生产性经济作物及特种经济林木，根据投入产出情况按市场评估给予补偿；规定了地上附着物和青苗不予补偿的情况；根据实际情况考虑到了文件出台前后的政策衔接问题。《青苗补偿标准通知》文件制定既立足原则性，又兼具灵活性，同时考虑实际情况和农村集体经济组织和农民的合法权益，具有较好的操作性。总结资规局、乡镇(街道)等公权力部门和村集体组织相关人员的访谈可得出，《青苗补偿标准通知》颁布后，地上附着物和青苗补偿工作开展比较顺畅、平稳。经评估《青苗补偿标准通知》颁布让征收集体土地地上附着物和青苗补偿工作运行相对更加顺畅、更加规范，具有操作性。
（4）制定技术性评估
制定技术性评估对象主要是《青苗补偿标准通知》体例结构和文字表达是否规范，逻辑结构是否严密，是否影响到文件的正确、有效执行等。首先，《青苗补偿标准通知》严格按规定格式制定，文字编排符合规范要求，并按规定设有文号，体例结构符合规范要求。
其次，《青苗补偿标准通知》规定内容按照以下逻辑结构制定：起始部分明确制定目的、制定依据，正文部分依次明确规定在文件中明确了文件的适用范围、地上附着物和青苗补偿范围、补偿原则和标准、不补偿情况、文件实施牵头部门。最后明确通知施行时间。纵观《青苗补偿标准通知》全文，规定内容前后贯通，逻辑严密。
（5）实施情况评估
实施情况评估主要评估《青苗补偿标准通知》颁布后学习宣传、以及《青苗补偿标准通知》内容的落实情况和实施中取得的效果等事项。经评估认为，《青苗补偿标准通知》按规定进行了公布，且进行了较为有效的宣传，广大市民对《青苗补偿标准通知》的知晓度、认可度均较高。《青苗补偿标准通知》的总体实施情况较好，各乡镇政府和区政府相关职能部门均能按照《青苗补偿标准通知》规定的要求，在征地涉及地上附着物和青苗补偿标准，被征地农民普遍认为《青苗补偿标准通知》所规定的征地涉及地上附着物和青苗补偿标准相对于以往显著提高，有利于维护被征地农村集体经济组织和被征地农民合法权益。
①《青苗补偿标准通知》的宣传学习情况评估
首先，《青苗补偿标准通知》制定后，相关政府职能部门及各乡镇政府采取多种方式对《青苗补偿标准通知》进行宣传和解读。《青苗补偿标准通知》制定后，立即通过宿迁市人民政府官方网站予以公布，让广大市民及时知晓《青苗补偿标准通知》的内容。之后，市资规局作为文件起草部门，发布了《政策解读》，并在宿迁市人民政府官方网站上公布，对广大市民进行普法宣传，以便于广大市民熟悉和理解具体条文。各地乡镇（街道）政府，尤其是涉及被征地的乡镇（街道）政府积极组织人员，配合村委会（居委会）、社区对广大农民做了大量的宣传和解释工作。
其次，《青苗补偿标准通知》的宣传工作取得了较好的成效。根据座谈会内容及调查问卷的统计分析，得出以下结论：广大市民对于《青苗补偿标准通知》的知晓度和认可度均较高，这说明《青苗补偿标准通知》的宣传和解读工作取得了较好的成效。
②《青苗补偿标准通知》执行情况评估
通过公开征求意见、召开座谈会、向各职能部门书面征求意见、问卷调查,经数据统计、分析，可得出如下结论：各职能部门和各乡镇（街道）政府均能按照《青苗补偿标准通知》的规定执行，《青苗补偿标准通知》执行情况良好。
③《青苗补偿标准通知》的执行效果评估
通过公开征求意见、利益相关方座谈会以及对调查问卷等资料的统计和分析，评估工作组发现被征地农民大部分认为《青苗补偿标准通知》规定的标准比以前的征收标准有显著提高，对该标准的执行也多表示接受和认可，征地行为对其生活利益不会造成不好的影响，被征地农民对于《青苗补偿标准通知》所规定的标准的认可和接受，所带来的直接效果是被征地农民对征地行为不排斥，签署补偿协议的意愿提高，征地行为的阻力小，群众的涉访事件减少，取得了较好的社会效果。
（6）时效性评估
《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和《江苏省土地管理条例》第四十二条都要求区片综合地价应当至少每三年进行调整或者重新公布一次。市人民政府应当根据我市经济社会发展和市场供需情况，按照区片综合地价调整时间及时定期调整征地涉及地上附着物和青苗补偿标准。
（五）评估结论
《青苗补偿标准通知》实施后得到了有效执行和运用,进一步规范了集体土地征地补偿工作，维护了被征收土地的农村集体经济组织和被征地农民的合法权益。综上所述，《青苗补偿标准通知》具备合法性、合理性、操作性、制定技术性、时效性和规范性，建议继续有效。
